Ogni contratto pubblico nasce da un atto: la decisione di contrarre. È il momento in cui la stazione appaltante manifesta la volontà di affidare un contratto e ne fissa gli elementi essenziali. Un passaggio spesso dato per scontato, ma decisivo: è qui che la procedura prende forma e che le scelte diventano controllabili.
Che cos’è la decisione di contrarre
L’articolo 17 del decreto legislativo 36/2023 colloca la decisione di contrarre all’avvio della procedura: prima di affidare il contratto, la stazione appaltante adotta l’atto con cui individua gli elementi essenziali del contratto e i criteri di selezione degli operatori economici e delle offerte. Negli enti locali assume di norma la forma della determinazione a contrarre: i due termini indicano, nella sostanza, lo stesso atto.
Cosa deve contenere
Nella sua forma ordinaria la decisione di contrarre dà conto:
- dell’interesse pubblico che si intende soddisfare;
- dell’oggetto e dell’importo del contratto;
- della procedura di scelta del contraente;
- del criterio di aggiudicazione e dei criteri di selezione degli operatori e delle offerte;
- del contratto collettivo (CCNL) applicabile al personale impiegato nell’appalto (art. 11, comma 2).
È l’atto che programma la spesa, vincola le risorse e definisce le regole della procedura: la sua completezza è la prima garanzia di legittimità di tutto ciò che segue.
CCNL e suddivisione in lotti: i contenuti rafforzati
Il decreto correttivo (D.Lgs. 209/2024) e gli atti dell’ANAC hanno messo a fuoco due contenuti su cui la decisione di contrarre è oggi particolarmente esposta a controlli.
Il primo è l’indicazione del contratto collettivo applicabile. L’articolo 11, comma 2, impone alle stazioni appaltanti di indicare, nei documenti di gara iniziali e nella decisione di contrarre, il CCNL da applicare al personale impiegato nell’appalto o nella concessione, individuato secondo i criteri dell’allegato I.01. Con il Comunicato del Presidente ANAC n. 2 del 10 febbraio 2026, l’Autorità ha precisato che va indicato anche il CCNL applicabile ai lavoratori impiegati nelle prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie, differenti da quelle prevalenti, quando si riferiscano, per una soglia pari o superiore al 30%, alla medesima categoria omogenea di attività (diversa da quella prevalente).
Il secondo è la suddivisione in lotti. L’articolo 58 esige che l’eventuale scelta di non suddividere l’appalto in lotti sia motivata nella decisione di contrarre, dando conto dell’istruttoria svolta. Che non si tratti di una formalità lo conferma la delibera ANAC n. 28 del 28 gennaio 2026, che ha censurato una determina a contrarre limitatasi ad affermare il «lotto unico» senza esporre le ragioni, a fronte dei princìpi eurounitari di apertura al mercato.
Negli appalti di lavori, infine, è con la decisione di contrarre che la stazione appaltante qualificata può optare per l’appalto integrato (art. 44), affidando congiuntamente la progettazione esecutiva e l’esecuzione sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica approvato.
La versione semplificata: l’affidamento diretto
Per l’affidamento diretto l’articolo 17, comma 2, prevede un contenuto specifico e più snello: la decisione di contrarre individua l’oggetto, l’importo e il contraente, insieme alle ragioni della scelta, ai requisiti generali e, se necessari, a quelli di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale. È in quest’atto che la discrezionalità dell’affidamento diretto diventa motivata e verificabile: ne parliamo nella guida dedicata all’affidamento diretto.
A che punto della procedura si colloca
La decisione di contrarre precede l’avvio della procedura: senza di essa l’affidamento non può legittimamente iniziare. È l’atto-presupposto che lega la singola acquisizione alla programmazione dell’ente e alla copertura di spesa, evitando che la scelta del contraente avvenga «a valle» senza una cornice formale.
Forma, pubblicità e trasparenza
La decisione (o determinazione) a contrarre è soggetta agli obblighi di pubblicità e trasparenza: va pubblicata nella sezione «Amministrazione trasparente» e confluisce negli adempimenti verso la Banca dati nazionale dei contratti pubblici dell’ANAC. Anche per questo conviene curarne il contenuto: è un atto destinato a essere reso pubblico e, se impugnato, esaminato.
Esempio pratico
Un ente deve acquistare licenze software per un importo stimato di 90.000 euro (IVA esclusa). Nella decisione di contrarre il responsabile del procedimento indica l’interesse pubblico (la continuità dei servizi informatici), l’oggetto e l’importo, la procedura prescelta — qui un affidamento diretto, essendo sotto la soglia dei 140.000 euro per i servizi e le forniture — e le ragioni della scelta dell’operatore, con i relativi requisiti. Un atto così impostato regge al controllo; una determina che si limiti a «autorizzare la spesa», senza dar conto di procedura e motivazione, è invece esposta a contestazioni.
Gli errori più frequenti
- Procedura o criterio non indicati: la decisione deve dire come si sceglie il contraente e con quale criterio.
- Motivazione di stile (soprattutto nell’affidamento diretto): l’art. 17, comma 2, richiede le ragioni concrete della scelta.
- Oggetto e importo generici: rendono incerto l’ambito del contratto e l’individuazione della soglia applicabile.
- Scollegamento dalla programmazione/copertura: la decisione di contrarre non è un atto isolato.
Cosa dice la giurisprudenza
La natura della decisione di contrarre varia con il tipo di procedura. Nelle procedure ordinarie ha di regola natura endoprocedimentale: è l’atto-presupposto interno, privo di autonoma lesività verso i terzi e perciò non immediatamente impugnabile. Diverso è l’affidamento diretto, dove la decisione di contrarre coincide con l’atto conclusivo dell’affidamento. Lo ha ribadito il TAR Lazio (7 aprile 2026, n. 5380), secondo cui in tali ipotesi l’atto «assume immediata valenza lesiva ed è direttamente impugnabile»: il termine di trenta giorni per ricorrere decorre dalla pubblicazione della decisione sul profilo del committente e sulla Banca dati nazionale dei contratti pubblici dell’ANAC, con onere dell’operatore di monitorarne la pubblicazione (in linea con Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 12/2020). Una ragione in più per curarne contenuto e motivazione: è l’atto da cui dipende anche la decorrenza dei termini.
Dalla decisione di contrarre dipende la tenuta dell’intera procedura: un oggetto vago, un criterio non indicato o una motivazione di stile bastano a esporla a contestazioni. È uno degli atti su cui offriamo supporto a stazioni appaltanti e operatori nella consulenza appalti per stazioni appaltanti.
Domande frequenti
Determina a contrarre e decisione di contrarre sono la stessa cosa? Nella sostanza sì: «decisione di contrarre» è il termine usato dall’art. 17 del Codice; negli enti locali l’atto assume di norma la forma della «determinazione a contrarre».
La decisione di contrarre è sempre obbligatoria? Sì: precede e legittima l’avvio della procedura, anche nell’affidamento diretto, dove però ha un contenuto semplificato (art. 17, comma 2).
Cosa cambia per l’affidamento diretto? Il contenuto è più snello: oggetto, importo e contraente, con le ragioni della scelta e i requisiti. È l’atto in cui la discrezionalità diventa motivata.
La decisione di contrarre va pubblicata? Sì: è soggetta agli obblighi di pubblicità e trasparenza e ai relativi adempimenti verso la Banca dati nazionale dei contratti pubblici dell’ANAC.
Il presente approfondimento ha finalità informative e fotografa la disciplina vigente alla data di pubblicazione; non sostituisce una valutazione del caso concreto.
Questo approfondimento ha finalità informative e divulgative e non costituisce un parere legale sul caso concreto. Contenuto verificato dal Dott. Giuseppe Foti, consulente legale — ultima verifica: 15 luglio 2026.