La determina è pronta, il fabbisogno è chiaro, l’importo è sotto soglia. Il punto ordinante apre il MePA e la piattaforma gli offre tre strade: Ordine diretto di acquisto dal catalogo, Trattativa diretta con un solo fornitore, Richiesta di offerta a più operatori. Sembrano tre pulsanti equivalenti; sono tre percorsi con regole, vincoli ed effetti giuridici diversi. Sceglierne uno «a sensazione» è tra gli errori più frequenti negli acquisti telematici della PA: si finisce per negoziare dove non si può, per credere di aver fatto una gara quando si è fatto un affidamento diretto, o per riaffidare all’uscente dove la rotazione lo vieta. La scelta corretta parte da una domanda che precede la piattaforma: quale procedura del Codice sto svolgendo?
Prima la procedura, poi lo strumento
Il MePA non è una fonte di procedure: è un mercato elettronico gestito da Consip su cui le procedure si eseguono. Come funziona il sistema — abilitazione, cataloghi, categorie merceologiche — lo abbiamo descritto nella guida al MEPA: qui interessa la cornice giuridica. La disciplina degli acquisti sotto soglia sta nell’art. 50 del D.Lgs. 36/2023: affidamento diretto per lavori sotto i 150.000 euro e per servizi e forniture sotto i 140.000 (comma 1, lettere a e b); procedura negoziata senza bando a partire da quelle soglie e fino alle soglie europee, previa consultazione di almeno cinque o dieci operatori (lettere c, d, e). Le condizioni per stare nella prima ipotesi le abbiamo esaminate nell’approfondimento sull’affidamento diretto e i suoi limiti.
Gli strumenti della piattaforma sono i veicoli operativi di quelle procedure. Le Regole del sistema di e-procurement di Consip (versione adeguata al D.Lgs. 36/2023) li ordinano così: l’acquisto a catalogo (OdA) e la trattativa diretta (TD), eventualmente preceduti da un confronto di preventivi, sono strumenti che non aprono un confronto competitivo; la RdO, ad inviti o aperta, quel confronto lo apre. La regola pratica è una: prima si qualifica la procedura ai sensi dell’art. 50, poi si sceglie lo strumento coerente. Farlo al contrario — scegliere il pulsante e dedurne il regime giuridico — è all’origine di molti contenziosi in materia.
Ordine diretto: il catalogo è un’offerta vincolante
L’OdA è lo strumento più rapido: si seleziona il prodotto o il servizio a catalogo e si trasmette l’ordine firmato digitalmente. La sua forza sta in una qualificazione giuridica precisa: per le Regole del sistema, il catalogo pubblicato dal fornitore abilitato è un’offerta al pubblico ai sensi dell’art. 1336 del codice civile, rivolta alle stazioni appaltanti. L’ordine vale accettazione: il contratto si perfeziona con la trasmissione del documento, senza ulteriori passaggi.
Le conseguenze operano in entrambe le direzioni. Per l’impresa abilitata, l’offerta a catalogo è impegnativa: chi pubblica un prezzo deve essere pronto a onorarlo, e il catalogo va tenuto aggiornato perché resta valido ed efficace finché non viene modificato. Le condizioni che il fornitore può opporre sono solo quelle previste dalle Regole o dal capitolato d’oneri e indicate a catalogo, in particolare: lotto minimo ordinabile, importo minimo di consegna, area di consegna, eventuale disponibilità minima garantita. Fuori da questi casi, il rifiuto di evadere l’ordine è un inadempimento contrattuale.
Per la stazione appaltante, il rovescio della medaglia è che l’OdA non è uno strumento di negoziazione: chiedere al fornitore una «miglioria» del prezzo dopo aver ricevuto il catalogo è incompatibile con la logica dell’offerta al pubblico, che si accetta o non si accetta. L’OdA è appropriato quando il bene o servizio è standardizzato, il prezzo a catalogo è congruo rispetto al mercato — congruità da verificare e documentare in determina — e non c’è nulla da personalizzare.
Trattativa diretta: quando serve negoziare
La TD è l’invito ad offrire rivolto a un unico operatore scelto tra gli abilitati. A differenza dell’OdA, qui non si accetta un’offerta preconfezionata: la stazione appaltante descrive il proprio fabbisogno, l’operatore risponde con un’offerta — che per le Regole del sistema è una proposta irrevocabile ai sensi dell’art. 1329 del codice civile fino alla data indicata — e l’amministrazione la accetta o no, senza confronto competitivo.
È lo strumento naturale dell’affidamento diretto quando le condizioni contrattuali vanno costruite: prestazioni non a catalogo o da adattare, condizioni particolari di contratto, un prezzo che si vuole negoziare rispetto al listino. La TD può essere preceduta dal confronto di preventivi, la funzione con cui la stazione appaltante invia il proprio fabbisogno a più operatori e confronta le risposte prima di scegliere: un modo per dare sostanza istruttoria alla scelta del contraente senza trasformarla in gara.
RdO: confronto competitivo, ad inviti o aperta
La RdO apre il confronto: l’invito a offrire va a più operatori, selezionati dalla stazione appaltante (RdO ad inviti) oppure a tutti gli abilitati alla categoria (RdO aperta). Le offerte si valutano secondo i criteri indicati — per le procedure negoziate sotto soglia, offerta economicamente più vantaggiosa o prezzo più basso, salve le ipotesi dell’art. 108, comma 2, in cui la scelta non è libera (art. 50, comma 4) — e la stazione appaltante può accettarne una o non accettarne alcuna, lasciando scadere il termine di validità.
Qui si annida l’equivoco più insidioso: la RdO non è, di per sé, una gara. È un contenitore che può servire due procedure diverse. Può veicolare la procedura negoziata delle lettere c, d, e dell’art. 50, con i suoi inviti minimi e le sue regole; ma può anche essere il modo con cui un affidamento diretto si dà un’istruttoria comparativa, acquisendo più offerte per scegliere meglio. Nel secondo caso la procedura resta un affidamento diretto, con tutto ciò che ne segue: lo ha affermato il TAR Campania proprio su una RdO aperta, anche se il Consiglio di Stato ha poi precisato che conta la struttura concreta della procedura, non l’etichetta (ne parliamo più sotto). Dalla qualificazione dipendono la motivazione richiesta, le tutele dei partecipanti e — soprattutto — la rotazione.
La rotazione non guarda l’etichetta
L’art. 49 del D.Lgs. 36/2023 vieta di affidare al contraente uscente quando due affidamenti consecutivi ricadono nello stesso settore merceologico, nella stessa categoria di opere o nello stesso settore di servizi. Il divieto scatta al secondo affidamento, non al terzo; la deroga è possibile ma esige una motivazione puntuale su struttura del mercato, effettiva assenza di alternative e qualità della precedente esecuzione (comma 4). Tre i temperamenti previsti dalla norma: la stazione appaltante può ripartire gli affidamenti in fasce di valore, e allora il divieto opera all’interno di ciascuna fascia (comma 3); per gli affidamenti diretti sotto i 5.000 euro è consentito derogare alla rotazione (comma 6) — una facoltà rimessa alla stazione appaltante, non una disapplicazione automatica — mentre le procedure negoziate con indagine di mercato svolta senza limitare il numero di operatori ne sono esenti (comma 5): esenzione, quest’ultima, che la lettera della norma riserva alle lettere c, d, e, non all’affidamento diretto. Lo ha confermato il MIT (parere n. 3962 del 5 febbraio 2026), per il quale la deroga del comma 5 vale soltanto per le procedure negoziate senza bando e non può essere invocata nell’affidamento diretto; e lo stesso Consiglio di Stato, nella sentenza n. 4185/2026 di cui diciamo più sotto, precisa che la disposizione non si estende agli affidamenti diretti.
Da qui i tre errori ricorrenti. Il primo: usare la RdO aperta dando per scontato che neutralizzi la rotazione — per il TAR Campania (n. 1358/2026) lo schema resta l’affidamento diretto e l’uscente resta escludibile; dopo Consiglio di Stato n. 4185/2026 la risposta dipende da come la procedura è costruita in concreto, e va motivata in determina. Il secondo: negoziare dentro l’OdA, strumento che non lo consente. Il terzo: dimenticare gli adempimenti di contorno — l’obbligo del mercato elettronico per gli acquisti di beni e servizi di importo pari o superiore a 5.000 euro e fino alla soglia (MePA per le amministrazioni statali; MePA, altri mercati elettronici o sistema telematico della centrale regionale per le altre PA: art. 1, comma 450, L. 296/2006, tuttora vigente secondo il MIT, parere n. 2961/2024), il CIG da acquisire per ogni strumento con le modalità che abbiamo descritto nella guida al CIG, e le trappole operative della piattaforma raccolte nell’approfondimento sugli errori più comuni su Acquisti in Rete.
Cosa dice la giurisprudenza
Sul punto più controverso — la natura della RdO aperta — è intervenuto il TAR Campania, Napoli, Sez. IX, con la sentenza 25 febbraio 2026, n. 1358. Il caso: un’azienda ospedaliera aveva lanciato su MePA, nel 2025, una RdO aperta al prezzo più basso per la manutenzione biennale del proprio parco automezzi, valore 38.000 euro oltre IVA; delle due offerte ricevute, una era dell’affidatario uscente, che aveva ottenuto lo stesso servizio nel 2024. La stazione appaltante non ne ha tenuto conto, applicando la rotazione, e ha aggiudicato all’altro concorrente; l’uscente ha impugnato, sostenendo che l’apertura a tutti gli abilitati rendesse la RdO assimilabile a una procedura ordinaria, sottratta alla rotazione.
Il TAR ha respinto il ricorso fissando tre principi. La RdO aperta con cui l’amministrazione acquisisce più offerte per un contratto sotto i 140.000 euro resta un affidamento diretto ex art. 50, comma 1, lettera b): la predeterminazione del criterio del prezzo più basso «non muta la tipologia di affidamento, che rimane diretto». La rotazione si applica e il divieto opera già al secondo affidamento consecutivo nello stesso settore merceologico. La deroga, infine, non si presume: serve una motivazione puntuale e adeguata su assenza di alternative e qualità dell’esecuzione precedente — la semplice buona riuscita del rapporto non basta. L’esempio numerico è il caso stesso: servizio da 38.000 euro affidato nel 2024, RdO aperta nel 2025 per lo stesso settore merceologico — l’offerta dell’uscente non viene presa in considerazione e il contratto va all’altro concorrente.
Il quadro, però, non è assestato. Tre mesi dopo il Consiglio di Stato (Sez. V, 25 maggio 2026, n. 4185), riformando una sentenza del TAR Lazio, ha affermato che la funzione della rotazione «è incompatibile con le procedure aperte al mercato» e che la qualificazione dipende dalla struttura concreta della procedura, non dall’etichetta: in quel caso l’amministrazione aveva chiamato «affidamento diretto» ex art. 50, comma 1, lettera b) una selezione preceduta da un avviso aperto a tutti, con inviti a tutti gli interessati, commissione di valutazione e criterio di scelta, e il Consiglio di Stato l’ha trattata come una gara, nella quale la rotazione non può sbarrare la strada all’uscente. Letta accanto alla sentenza di Napoli, la pronuncia rende meno sicura la sorte della RdO aperta a tutti gli abilitati: più la procedura è costruita come un confronto competitivo senza scelta preventiva degli invitati, più è sostenibile che la rotazione non operi; più resta un’acquisizione di offerte dentro lo schema dell’affidamento diretto, più vale l’impostazione del TAR.
Scegliere lo strumento giusto prima di pubblicare — e costruire decisione di contrarre, motivazione e condizioni in modo che reggano — è il lavoro che svolgiamo nella consulenza sui contratti pubblici, a fianco di RUP e punti ordinanti come delle imprese abilitate.
Domande frequenti
Il fornitore può rifiutarsi di evadere un Ordine diretto? Di regola no. Il catalogo è un’offerta al pubblico ex art. 1336 c.c. e l’ordine della stazione appaltante la accetta, perfezionando il contratto. Le condizioni che il fornitore può opporre sono solo quelle previste dalle Regole del sistema o dal capitolato d’oneri e indicate a catalogo, in particolare: ordine sotto il lotto minimo o sotto l’importo minimo di consegna, consegna fuori dall’area indicata, superamento della disponibilità minima garantita. Fuori da questi casi il rifiuto è un inadempimento; per l’impresa la contromisura corretta è tenere il catalogo aggiornato, nei prezzi e nelle disponibilità.
La RdO aperta mi libera dalla rotazione? Non automaticamente. Il TAR Campania, Napoli (n. 1358/2026) ha escluso che l’apertura a tutti gli abilitati trasformi in gara una RdO svolta come affidamento diretto ex art. 50, comma 1, lettera b), e ha ritenuto legittima l’esclusione dell’uscente; l’esenzione dell’art. 49, comma 5, per lettera, riguarda le procedure negoziate delle lettere c, d, e. Il Consiglio di Stato (Sez. V, n. 4185/2026) ha però affermato che la rotazione è incompatibile con le procedure aperte al mercato e che conta la struttura concreta della procedura, non il nome che le si dà. Finché l’orientamento non si consolida, la scelta prudente è decidere prima se si vuole un affidamento diretto (con rotazione) o un confronto realmente aperto, e costruire atti e motivazione di conseguenza.
Sotto i 5.000 euro devo comunque passare dal MePA? No: l’obbligo di mercato elettronico previsto dall’art. 1, comma 450, della L. 296/2006 opera a partire da 5.000 euro, e sotto quella soglia l’amministrazione non è tenuta a passare dal MePA. Non viene meno, però, la regola generale della digitalizzazione (art. 25 del D.Lgs. 36/2023): l’affidamento va gestito di norma su una piattaforma di approvvigionamento digitale certificata (PAD), e l’ANAC ha prorogato la possibilità di usare l’interfaccia web della Piattaforma contratti pubblici per gli affidamenti diretti sotto i 5.000 euro «in caso di impossibilità o difficoltà di ricorso alle PAD» (comunicato del Presidente del 18 giugno 2025); è buona prassi dare conto di quella difficoltà nella decisione di contrarre. Restano fermi gli obblighi di tracciabilità. Sotto i 5.000 euro, inoltre, è consentito derogare alla rotazione (art. 49, comma 6). Resta una valutazione di opportunità: anche per i microacquisti il catalogo MePA offre prezzi confrontabili e una traccia documentale già formata.
Il presente approfondimento ha finalità informative e fotografa la disciplina vigente alla data di pubblicazione; non sostituisce una valutazione del caso concreto.
Questo approfondimento ha finalità informative e divulgative e non costituisce un parere legale sul caso concreto. Contenuto verificato dal Dott. Giuseppe Foti, consulente legale — ultima verifica: 30 settembre 2026.