Rotazione degli affidamenti: quando si applica e come si deroga

Il fornitore ha lavorato bene, il prezzo era in linea con il mercato, il contratto è in scadenza: la tentazione di riaffidargli il servizio è più che comprensibile. Ed è esattamente ciò che l’articolo 49 del D.Lgs. 36/2023, di regola, vieta. Dall’altra parte della scrivania, l’impresa che ha appena eseguito la commessa si chiede se sia davvero «bruciata» per il prossimo giro, e per quanto. Il principio di rotazione è tra gli istituti più applicati — e più fraintesi — dei contratti sotto soglia: opera in alcuni casi e non in altri, colpisce alcuni soggetti e non altri, e ammette una deroga che regge solo se motivata come il Codice pretende. Metterne a fuoco il perimetro conviene a entrambi: al RUP, per non collezionare rilievi, e all’impresa, per sapere quando può legittimamente restare in partita.

A cosa serve la rotazione (e dove opera)

Quando l’affidamento avviene senza gara — o con un invito rivolto a pochi operatori scelti dalla stazione appaltante — chi ha già il contratto parte avvantaggiato: conosce l’amministrazione, i fabbisogni, i prezzi praticati. Lasciato a sé stesso, questo vantaggio tende a consolidarsi in una rendita di posizione, soprattutto nei mercati locali: sempre lo stesso fornitore, sempre lo stesso importo, il mercato chiuso di fatto. La rotazione è il correttivo: distribuisce le occasioni di aggiudicazione ed evita che la discrezionalità della scelta si trasformi in un canale preferenziale. Non è un adempimento formale ma uno strumento al servizio dell’accesso al mercato (art. 3 del Codice), da leggere insieme ai principi del risultato e della fiducia: ruotare non significa scegliere peggio, significa non scegliere sempre lo stesso senza una ragione.

La collocazione della norma ne segna il campo: l’art. 49 sta nella Parte del Codice dedicata ai contratti di importo inferiore alle soglie europee, e il comma 1 riferisce il principio agli «affidamenti di cui alla presente Parte». La rotazione, dunque, è un istituto del sotto soglia.

Quando si applica e quando no

Dentro il sotto soglia, la rotazione opera dove la stazione appaltante sceglie chi far concorrere: negli affidamenti diretti e nelle procedure negoziate con invito rivolto a un numero limitato di operatori. Non opera, invece, dove la competizione è aperta a chiunque: se tutti possono partecipare, il vantaggio di posizione che la rotazione serve a neutralizzare non si pone.

Attenzione all’etichetta, in entrambe le direzioni. Il TAR Campania-Napoli (Sez. IX, 25 febbraio 2026, n. 1358) ha ritenuto applicabile la rotazione a una RdO sul MePA da aggiudicare al prezzo più basso, perché il disciplinare la qualificava come affidamento diretto ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. b): per il TAR l’amministrazione ha quindi correttamente deciso di non tenere conto dell’offerta del gestore uscente. La pronuncia va però letta con cautela: quella RdO era aperta a tutti gli operatori abilitati, e il Consiglio di Stato, con la successiva sentenza n. 4185/2026 di cui diciamo più avanti, ha chiarito che la richiesta di più preventivi con criteri predeterminati non trasforma di per sé l’affidamento diretto in una gara, ma che, quando la stazione appaltante sceglie di svolgere un vero confronto competitivo aperto a tutti gli interessati, la procedura è una gara e la rotazione non si applica. Il criterio che ne esce: conta la struttura concreta della procedura, non il nome che le si dà.

Il divieto colpisce l’uscente, non gli invitati

Il comma 2 dell’art. 49 delimita il divieto con tre coordinate. Primo: il destinatario è il contraente uscente, cioè chi ha ottenuto il contratto precedente — non chi era stato semplicemente invitato o interpellato senza aggiudicarsi nulla. Secondo: rilevano due affidamenti consecutivi; il divieto scatta quindi già al secondo, non c’è un «bonus» di ripetizioni. Terzo: le due commesse devono rientrare nello stesso settore merceologico, nella stessa categoria di opere o nello stesso settore di servizi; e la giurisprudenza chiarisce che basta l’omogeneità delle prestazioni principali, senza necessità di identità totale (Cons. Stato, Sez. V, 17 marzo 2021, n. 2292). In pratica: la manutenzione del verde di quest’anno e quella dell’anno prossimo sono lo stesso settore anche se il capitolato cambia in dettagli; verde pubblico e sgombero neve no.

Per l’impresa la lettura è speculare: aver partecipato senza vincere non pregiudica nulla; aver vinto preclude, di regola, il riaffidamento e il reinvito nel medesimo settore per il giro successivo — salvo quanto segue.

Le valvole del sistema: fasce, micro-affidamenti, indagini aperte

Prima ancora della deroga vera e propria, il Codice offre tre valvole che il RUP dovrebbe conoscere.

Le fasce di importo (comma 3): la stazione appaltante può ripartire gli affidamenti in fasce di valore economico; in tal caso il divieto opera all’interno di ciascuna fascia. Esempio: se l’ente ha predeterminato le fasce 0–40.000 e 40.000–140.000 euro per i servizi, l’uscente di un affidamento da 30.000 euro non è precluso per un affidamento da 100.000 euro, che appartiene a un’altra fascia. Le fasce vanno però predeterminate con un provvedimento generale della stazione appaltante — la Relazione illustrativa al Codice, ripresa dall’ANAC (parere FUNZ CONS 58/2023), parla di ripartizione «con proprio provvedimento», e la stessa Autorità richiama lo strumento del regolamento — non ritagliate a posteriori sull’affidamento che interessa.

I micro-affidamenti (comma 6): sotto i 5.000 euro la deroga alla rotazione è sempre consentita. È l’unica ipotesi in cui il Codice non chiede una motivazione rafforzata; dare conto in una riga della determina resta comunque buona pratica.

L’indagine di mercato aperta (comma 5): nelle procedure negoziate, se l’indagine è svolta senza porre limiti al numero di operatori qualificati da invitare, la rotazione non si applica. È la valvola più elegante: chi vuole che l’uscente possa restare in gara apre il confronto a tutti, e il problema si dissolve alla radice. La valvola vale però per le sole procedure negoziate (art. 50, comma 1, lett. c, d ed e) e non per gli affidamenti diretti, come ricorda anche il Consiglio di Stato (n. 4185/2026): per il MIT (parere n. 3962 del 5 febbraio 2026) l’indagine di mercato aperta, nell’affidamento diretto, non disattiva la rotazione, e per riaffidare all’uscente serve la deroga motivata del comma 4.

La deroga del comma 4: come si motiva senza esporsi

Quando nessuna valvola soccorre, resta la deroga dell’art. 49, comma 4 — riscritta dal correttivo (D.Lgs. 209/2024) in senso più rigoroso. Il contraente uscente può essere reinvitato o individuato come affidatario diretto solo «in casi motivati, con riferimento alla struttura del mercato e alla effettiva assenza di alternative, previa verifica dell’accurata esecuzione del precedente contratto nonché della qualità della prestazione resa». I presupposti sono cumulativi, non alternativi: la buona esecuzione, da sola, non basta mai.

Tradotto in metodo, la motivazione che regge poggia su tre pilastri, tutti documentati nella decisione di contrarre: un’indagine effettiva sul mercato di riferimento (consultazione delle piattaforme, avviso esplorativo, preventivi richiesti e non pervenuti), da cui emerga in concreto l’assenza di alternative praticabili; la verifica formale — non la semplice affermazione — della corretta esecuzione del contratto precedente, con richiamo agli atti (verbali di verifica di conformità, assenza di contestazioni e penali); la qualità della prestazione resa, valutata rispetto ai livelli richiesti. È un lavoro istruttorio che spetta al RUP, e che conviene fare per iscritto prima della determina, non ricostruire dopo.

Il controesempio arriva dalla vigilanza ANAC. Con atto del Presidente del 25 febbraio 2026 (fasc. 3143/2025) l’Autorità ha censurato una società interamente partecipata da un Comune che aveva affidato per tre annualità consecutive allo stesso operatore i servizi di organizzazione di un evento istituzionale (115.000 euro nel 2023, 130.000 nel 2024): nessuna indagine sulla struttura del mercato, nessuna dimostrazione dell’assenza di alternative, solo motivazioni generiche — e la puntualizzazione, riferita al testo anteriore al correttivo applicabile ai fatti, che i requisiti del comma 4 sono «concorrenti e non alternativi tra loro». La deroga affermata ma non istruita non è una deroga: è una violazione con la firma sotto.

Cosa dice la giurisprudenza

Sul perimetro della rotazione una delle pronunce più nette è quella del Consiglio di Stato, Sez. V, 25 maggio 2026, n. 4185. Il caso: la Federazione Italiana Scherma aveva qualificato come «affidamento diretto» una procedura che di diretto aveva solo il nome — avviso pubblico aperto a tutti gli operatori interessati, commissione di valutazione, invito a presentare la migliore offerta rivolto a tutti gli operatori che avevano risposto, valutazione comparativa finale. Il gestore uscente, la cui offerta era stata selezionata dalla commissione tra le due migliori ma non prescelta, aveva impugnato l’affidamento; il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile opponendogli proprio la rotazione — mai invocata dalla stazione appaltante nel corso della procedura — e il Consiglio di Stato ha riformato la decisione.

Il principio è duplice. Primo: la qualificazione dipende dalla struttura concreta della procedura, non dall’etichetta; chi organizza una vera selezione competitiva resta vincolato alle regole che si è dato (autovincolo). Secondo: quando la procedura è aperta al mercato, la rotazione non si applica — se chiunque può partecipare, non c’è alcun vantaggio di posizione da neutralizzare — e comunque non può essere opposta all’uscente per la prima volta in giudizio: se la stazione appaltante, nel corso della procedura, non ha escluso l’uscente né ha richiamato il principio, il giudice non può sostituirsi a essa, perché non si pronuncia su poteri amministrativi non ancora esercitati (art. 34, comma 2, c.p.a.).

L’esempio numerico chiarisce la portata pratica. Un servizio da 90.000 euro, importo che ricade nell’affidamento diretto (art. 50, comma 1, lett. b): se la stazione appaltante sceglie di svolgere una vera selezione competitiva aperta al mercato — avviso pubblico rivolto a tutti gli operatori in possesso dei requisiti, invito a tutti quelli che rispondono, criterio di aggiudicazione, valutazione comparativa — l’uscente può partecipare e vincere, perché, secondo il Consiglio di Stato, la rotazione non opera. Non basta però un’indagine di mercato aperta seguita da un affidamento diretto: la valvola del comma 5 è scritta per le sole procedure negoziate e, per il MIT (parere n. 3962 del 5 febbraio 2026), in quel caso riaffidare all’uscente richiede la deroga motivata del comma 4. Se invece la stessa amministrazione chiede preventivi a cinque operatori scelti da lei — che sotto i 140.000 euro resta un affidamento diretto — il coinvolgimento dell’uscente richiede la stessa deroga, con tutti i suoi presupposti; e se procede per affidamento diretto puro, il riaffidamento all’uscente senza deroga istruita espone l’atto all’annullamento e ai rilievi dell’Autorità. Stessa cifra, esiti diversi: a decidere è il disegno della procedura, che va scelto prima e motivato negli atti. Costruire questo disegno — perimetro della rotazione, fasce, istruttoria della deroga, testo della determina — è il lavoro che svolgiamo nella consulenza sui contratti pubblici, a fianco di stazioni appaltanti e imprese.

Domande frequenti

La rotazione scatta già al secondo affidamento? Sì. Il comma 2 dell’art. 49 vieta l’affidamento al contraente uscente quando due affidamenti consecutivi riguardano lo stesso settore merceologico, la stessa categoria di opere o lo stesso settore di servizi: il divieto opera quindi sul contratto immediatamente successivo a quello eseguito, senza margini di ripetizione. Le vie per superarlo sono le fasce di importo, le valvole dei commi 5 e 6 e la deroga motivata del comma 4.

Il contraente uscente che presenta comunque l’offerta va escluso automaticamente? Dipende dalla procedura. Se è aperta al mercato — avviso pubblico rivolto a tutti gli operatori in possesso dei requisiti e invito a tutti quelli che hanno risposto — la rotazione non si applica e l’uscente concorre alla pari con gli altri (Cons. Stato, Sez. V, n. 4185/2026). Se invece si tratta di un affidamento diretto o di una negoziata a inviti ristretti, vale il divieto dell’art. 49, comma 2: la stazione appaltante non tiene conto della sua offerta, salvo che ricorrano i presupposti della deroga motivata del comma 4. La valutazione, però, spetta all’amministrazione: se nel corso della procedura non ha escluso l’uscente né richiamato la rotazione, non può essere il giudice a escluderlo per primo, perché non si pronuncia su poteri amministrativi non ancora esercitati (art. 34, comma 2, c.p.a.).

Sotto i 5.000 euro posso riaffidare all’uscente senza motivare? Il comma 6 consente sempre la deroga per gli affidamenti diretti di importo inferiore a 5.000 euro, senza richiedere la motivazione rafforzata del comma 4. Resta buona pratica dare atto in determina che ci si avvale della soglia: una riga che costa poco. Attenzione però al divieto di frazionamento artificioso (art. 14, comma 6): per il MIT (parere n. 3838 dell’11 dicembre 2025) la reiterazione di affidamenti di importo modesto allo stesso operatore per lo stesso servizio non trova giustificazione se dipende da una carente programmazione.

Il presente approfondimento ha finalità informative e fotografa la disciplina vigente alla data di pubblicazione; non sostituisce una valutazione del caso concreto.

Questo approfondimento ha finalità informative e divulgative e non costituisce un parere legale sul caso concreto. Contenuto verificato dal Dott. Giuseppe Foti, consulente legale — ultima verifica: 30 settembre 2026.

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